随着城市化工业化进程的加快，农村人口加速向城市转移，不少农业人员转变为工业和服务业从业人员。因此，农村人口大幅减少，乡镇_运行的人口基础发生了重大变化。同时，农村的生产生活方式和社会结构也发生了深刻的改变，特别是在免除农业税和农村土地一系列改革后，农村土地流转和集约化开发利用全面铺开。乡镇作为农业生产组织者、基层社会管理者和税收管理者的角色逐步退化，乡镇_运行的产业基础和社会基础也发生重大变化，这种变化必然要求乡镇治理实现转型。党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，202x年中共中央国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。乡镇治理是国家基层治理的基础和重心所在，乡镇治理体系是国家基层治理体系的重要组成部分，乡镇治理能力是国家治理能力在乡镇基层的直接体现。也就是说，实现乡镇治理现代化是实现国家治理现代化的重要内容和基础，在这样的背景下探讨乡镇治理现代化具有重要理论价值和现实意义。
一、我市乡镇基本情况及改革实践
我市共有乡镇89个，乡镇所辖地域面积6940平方公里。截至202x年底，户籍人口491万，常住人口359万，地区生产总值1382.6亿元，一般财政预算收入78亿元，一般财政预算支出53.3亿元。全市89个乡镇中，规模较大的乡镇22个，中等规模的乡镇67个。
201x年，乡镇机构改革的主要任务是加快职能转变，扩大管理权限，理顺条块关系，调整优化机构设置，合理配置编制资源，推动治理重心下移。全市每个乡镇机构限额12个，统一设置“七办五中心”。其中必设机构5个：党建工作办 ……略…… 现为在没有法律规定的范畴，乡镇越权行使了一些行政许可权力，在不具备执法主体地位的情况下行使了行政处罚等。
2.对村自治组织实行行政化领导。从乡村关系看，乡镇与村的关系模式是“乡政村治”，即乡镇是一级_，村一级实行村民自治。在国家治理体系中，乡镇_是与村民自治直接联系的治理层级。但现实运作中，乡镇往往越俎代庖，用行政化的领导和命令取代村民委员会的自治权，从而在实质上将村纳入国家的行政体系之中，逾越了法律的界限。
3.乡镇治理受熟人社会关系的影响。部分本地公务员在原则立场和情感勾连之间无法从容不迫，在“法理”手段与“情理”手段之间难以抉择，无法依法行政。总之，在传统管制思维的主导下，乡镇习惯了行_力的单向行使，熟练于用行_力解决一切问题，甚至放任行_力任性粗暴行使，引起了党、政、民关系紧张，行政善治的目标难以实现。
（三）乡镇干部队伍建设水平不高，激励保障措施不到位
1.乡镇干部队伍结构不够合理。从学历结构看，高学历干部缺乏，传统型干部较多，懂经营、会管理、熟悉法律知识、善于驾驭市场经济的专业型干部欠缺。N县H镇是一个省级经济发达镇，但干部队伍中研究生以上学历的只有4人，中专及以下学历的多达50人，后者占比49.5%。从年龄结构看，乡镇干部队伍呈现出老龄化趋向，普遍存在干部青黄不接、断层和老龄化现象。如在L区D乡78名干部中，30岁以下的8名，46岁以上的却多达52名，后者占比66.7%。
2.乡镇干部队伍思想不够稳定。一方面，乡镇工作千头万绪、纷繁复杂，面临的困难多，工作压力大，直接面对基层群众，常常处在各种矛盾的风口浪尖。另一方面，大部分乡镇远离市区、县城，交通条件、工作环境、经济待遇、生活水平等与县直部门比较相对较差。付出与收益脱节，造成乡镇干部心态不够稳定，特别是一些年轻干部、外地干部、高学历干部都把乡镇工作作为改变身份的跳板。如W区B镇离市区只有10公里，工作条件、生活便利性相对较好，近2年内，已先后有5名年轻公务员和事业编制人员通过考试调离了乡镇工作岗位。
3.对干部激励保障措施不够健全。乡镇干部发展空间小，职务晋升机会有限，缺乏相应激励保障措施，不少担任科员或副科职务多年的乡镇公务员无法得到晋升，挫伤了工作积极性。同时，乡镇干部交流力度不大，流通渠道不畅，大多乡镇干部在乡镇工作一辈子，晋升到副科就到了“天花板”。B区B镇81名乡镇干部，除镇领导班子成员外，晋升科级职级的只有2人。晋升慢、机会少也成为许多干部想方设法离开乡镇岗位的重要因素。同时，越是偏远落后的乡镇，矛盾越复杂，问题越多，干部晋升机会越少，留住干部也就越难，容易形成恶性循环。
4.乡镇干部队伍作风建设有待加强。目前，大部分乡镇干部在贯彻落实党在农村的各项方针政策、积极服务群众工作中能克服各种困难，工作卓有成效。同时，也有部分乡镇干部存在思想观念滞后、精神状态不佳、服务意识不强、工作不够细致、服务能力不强的问题。同时由于受职数限制，个别干部存在事业到顶、前途无望等思想，上进心缺失，导致工作无热情，干事无劲头，创业无动力。个别干部对群众反映的问题漠然视之，推萎扯皮，使一些简单问题复杂化，最终导致矛盾激化，影响党和政府在人民心目中的形象。
（四）乡镇事权财权不匹配，公共服务供给不足
1.乡镇经济发展不平衡。受地理条件、资源环境、经济基础等因素的影响，乡镇之间经济发展水平差距较大。有区位和资源优势、基础较好的乡镇，财政收入和财力远远高于贫困乡镇，造成各乡镇之间财政收入相差巨大。202x年，全市一般财政预算收入最高的L市L镇达5.06亿元，最低的H县B镇仅1254万元，两者相差40倍。乡镇之间财力的不平衡，造成不同乡镇之间政府提供的基本公共服务内容严重失衡。
2.乡镇财权和事权不匹配。20世纪90年代中期以来的分税制改革，特别是费税改革取消农业税以后，乡镇财政日趋紧张，多数乡镇完全依靠财政转移支付来维持日常运转，根本没有财力去提供更好的公共服务。202x年，全市一般财政预算收入少于5000万元的乡镇45个，占比50.6%；全市一般财政预算收入小于预算支出的乡镇36个，占比40.4%。这就导致在教育、医疗、社保、法律等核心基本公共服务领域，农村严重滞后于城市。要满足人民群众对美好生活的需求，乡镇面临着巨大的资金和管理挑战。
三、提升乡镇治理能力的路径选择
（一）促进乡镇职能转变
1.制定和公布权责清单。一是构建科学合理、权责一致、有统有分、有主有次的职责清单。明确县（区）和乡镇的职责体系及相互间的职责关系，尽可能细化地列出职责配置表。尽可能把资源、服务、管理放至基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。二是完善主体责任清单和配合责任清单，科学设计对基层政府的考核指标。明确县直职能部门和乡镇之间的主体责任和配合责任，上级职能部门不得以“属地管理”名义将本属于自身的职责压给乡镇政府。在年终考核时，增加乡镇对职能部门及其派出机构的考核结果占被考核部门绩效的权重。
2.推进和完善扩权强镇，给予乡镇更大的发展自主权。一是要赋予乡镇独立的财税、土地、规划建设、自主灵活用人等职权，增强其发展自主性。二是统筹来自不同条、块的各项政策、资金和项目，结合本地实际进行统筹规划、集中管理。三是要根据不同乡镇的发展阶段和主导产业因地制宜地制定分类考核指标体系，避免指标“一刀切”带来的考核千篇一律及流于形式等问题。
3.鼓励发展和创新基层民主，以提高基层社会事务自主治理能力。一是乡镇要严格落实法律规定的机构属性、职责、权限。严格执行《村民委员会组织法》相关规定，乡镇代表国家对本地区进行行政管理，乡镇所辖村则实行村民自治，村民自己选举产生的村民委员会是群众性自治组织，村级公共事务由本村村民自我管理。二是合理界定村“两委”的责、权、利关系，形成权责明晰、权力均衡的治理_。建立以党支部为主的决策_，强化党的核心领导地位。建立以村委会为枢纽的执行_，强化村委会自治功能、执行角色。建 ……
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